1) 사회복지 정책의 형성 과정
사회복지 정책의제 및 대안이 형성되는 과정은 기본적으로 공공정책이 수립되고 집행되는 일반적 절차와 비슷하다.
보통 공공정책이 수립되는 진행과정은 다음과 같이 다섯 단계로 구분하여 설명하고 있다(존스, Johns, 1984).
| 단계 | 공공정책 진행과정 | 비고 |
| 1단계 | 사회문제의 등장으로 정책의제 설정 | 정부가 사회문제를 정책적으로 해결하기 위해 정책문제로 채택하는 과정 |
| 2단계 | 정책대안의 형성과 분석 | 정책문제를 해결하기 위해 방안들을 논의·연구하며 분석하는 과정 |
| 3단계 | 정책대안의 채택과 정책결정 | 정책문제 해결을 위한 최적의 대안을 선택하고 결정하는 과정 |
| 4단계 | 정책의 집행 | 결정된 정책을 구체화시켜 정책문제 해결을 실현하는 과정 |
| 5단계 | 정책의 평가 | 정책을 집행한 결과가 처음 의도한 목표를 얼마나 효과적으로 달성했는지 측정하는 과정 |
이런 정책과정은 일회성으로 끝나는 것이 아니라 정책 결과에 대한 국민적 반응과 전문가들의 평가결과를 취합하여 환류 단계(다시 처음으로 되돌아가서 계속적으로 수정·보완해나가는 과정)를 거치며 종결되거나 변화·계승된다.
위 그림처럼 정책과정에서 각 단계에 따라 그에 대한 심도 있는 연구가 진행되는데 1단계에 초점을 두는 연구를 정책의제형성론, 2~3단계에 초점을 두는 연구를 정책대안형성론 및 정책결정론이라고 한다.
또한 4~5단계에 초점을 두는 연구는 정책집행론 및 정책평가론에 해당된다.
이러한 일반적인 형태로 정책과정이 유지되면서 사회복지의 특성을 반영하여 사회복지 정책과정이 이루어진다.
길버트와 테렐(Gilbert & Terrell, 2002)은 이와 같은 사회복지 정책과정과 전문가의 역할에 대해 아래와 같이 설명하였다.
| 단계 | 사회복지 정책과정 | 사회복지 전문가의 역할 |
| 1단계 | 문제 발견 | 직접적으로 서비스를 제공하는 상황에 참여하면서 사회문제와 서비스 간의 격차를 발견하는 역할 |
| 2단계 | 문제 분석 | 사회문제를 분석하며 사회조사를 직접 수행함으로써 문제 파악하는 역할 |
| 3단계 | 대중 홍보 | 대중 홍보와 관련한 지역사회를 조직하거나 적합한 홍보기법을 파악하는 역할 |
| 4단계 | 정책목표의 개발 | 사회계획을 통해 획득하고자 하는 최종 목표와 그에 다다르기 위한 수단목표를 구분하고 연계성을 분명하게 하는 역할 |
| 5단계 | 대중의 지지 및 정당성 확보 |
지역사회를 조직할 뿐만 아니라 협상기술을 습득하여 보다 많은 사회구성원으로부터 사회복지정책의 지지와 정당성을 얻을 수 있도록 노력하는 역할 |
| 6단계 | 프로그램 설계 | 사회계획을 수립하고 이를 통해 책임, 재원 및 인력 배분에 대한 체계적 계획을 수립하는 역할 |
| 7단계 | 집행 | 정책목표를 달성할 수 있도록 프로그램 운영관리나 직접 서비스에 대한 전문적인 조언을 제공하는 역할 |
| 8단계 | 평가와 사정 | 사회조사를 통해 프로그램의 성과를 분석하거나 보다 충실한 서비스 전달이 이루어지도록 직접적인 서비스 과정에 간여하거나 조언하는 역할 |
2) 사회복지 정책의제의 형성
사회복지 정책의제가 형성되기 위해서는 개인의 직면한 특수한 문제가 시간이 흘러 사회성과 보편성을 지니게 되어 사회문제로 전환되면서 정책적 개입의 필요성이 대두되어야 한다.
즉, 문제 발생의 원인과 특성이 사회체계의 결함과 실패에 의해 발생하거나, 사회문제가 객관적 사실과 함께 많은 사람이 사회의 소중한 가치에 대한 위협이라 인식하는 주관적 판단이 있어야 하며, 해결을 위해 사회·국가 차원의 개입이 필요하다 인식되어야 하는 것이다.
특히 이러한 인식은 이슈 촉발 장치를 통해 유발되는 경우가 있는데 대형 참사, 자연재해, 정치적 사건 등이 그것이다.
하지만 많은 경우가 쉽게 이슈화되지 못한다.
왜냐하면 이러한 사회문제들은 주로 정치적·경제적으로 지위나 세력이 약한 사람들에 주로 발생하기 때문이다.
따라서 이런 사회문제들을 이슈화하고 정책의제로 형성하기 위해서는 국민적 관심을 집중·유도하고, 사회적 이해가능성을 증진하기 위해 사회복지 전문가의 적극적 역할이 필요하다.
때에 따라서는 다른 문제와 연계하여 유행 및 전파 가능성을 제고시킬 필요도 있다.
또한 중요 사건이 발생했을 때 즉시 문제를 제기함으로써 이슈화를 달성하는 순발력도 필요하다.
이처럼 사회복지 이슈가 보다 많은 사회 구성원에게 주목을 받고 적극적인 사회·국가 차원의 개입이 필요하다 여겨질 때 비로소 사회문제가 공공 의제화되게 되는 것이다.
또한 정책이 결정되는 과정에서 많은 자원(세금 등)이 투입되므로, 사회문제가 해결되는 상당 기간 동안 체계적인 해결책이 없다면 많은 비용과 사회적 갈등이 발생하게 되고, 이는 사회 구성원 전체에 직·간접적인 영향을 미친다.
사회복지 정책의제를 형성하는 과정을 설명하는 모형은 어디에 초점을 두는 가에 따라 다양하게 나타난다.
먼저 정책의제를 형성과정을 주도하는 집단이 무엇이며 그들의 행태가 어떠한가에 따라 외부주도형, 동원모형, 내부접근형이 있다.
- 외부주도형: 정부 안에 존재하는 정책결정체계 밖의 사회집단들(언론, 정당, 비정부 기구-NGO, 다양한 이익집단 등)이 정책의제 형성과정을 주도하는 모형으로, 정부 입장에서는 강요된 정책문제라고 할 수 있으며 주로 고도로 분화되고 민주화된 사회를 전제로 하는 다원주의적 모형
- 동원모형: 정부 내부의 정책결정권자 또는 권력자, 권력의 핵심부에 있는 소수가 주도권을 쥐고 정책의제를 형성하는 모형으로, 의제가 확산되는 과정에서 강력한 상징과 대중매체의 활용을 강조하는 엘리트중심론적 모형
- 내부접근형: 정책결정권자에게 쉽게 접근할 수 있는 내부자가 의제 형성과정을 주도하는 모형으로, 외부적 또는 민주적인 공공의제과정을 막거나 원천적으로 의제에 무관심한 사람들이 의제화 과정을 주도하여 민주적이지 못하고 음모론적 시각에 기초함으로써 후진국이나 관료집단 주도적 국가에서 자주 발견되는 모형
이와 달리 사회복지 정책의제의 형성과정을 설명함에 있어 보다 현실비판적인 모형들도 있다.
- 무의사결정이론: 신엘리트이론에 기초한 것으로 엘리트 집단에 불리한 사회이슈는 정책의제화되지 못하도록 사전에 통제함으로써 처음부터 논의 과정 자체에 들어가지 못하여 아무런 의사결정도 이루어지지 못한다는 권력의 두 얼굴을 강조하는 측면의 모형
- 흐름모형(쓰레기통모형): 정책의제를 형성이 상호 분리되어 독자적으로 움직이는 네 가지 요소, 즉 문제의 흐름, 해결책의 흐름, 참여자의 흐름, 기회의 흐름이 어느 순간 특별한 계기나 이해관계로 인해 갑자기 결합되어 실현된다고 보는 모형
3) 사회복지 정책대안의 형성
사회복지 정책대안은 사회문제에 대한 해결방법을 말한다.
일반적으로 공공정책들은 상하 위계적으로 서로 연계되어 있는데, 따라서 상위 사회복지정책에 대해서 하위 정책 자체가 정책대안의 형태를 지닌다.
정책대안 형성을 협의적으로 보면 사회문제에 대한 해결 방법을 개발, 식별, 비교, 분석하는 과정이라고 볼 수 있다.
광의적으로는 정책문제와 상황을 파악하고, 정책목표를 설정하며, 정책대안을 개발하고, 정책대안을 비교·분석하는 모든 과정을 포함한다.
이런 사회복지 정책대안의 형성은 크게 네 단계로 정리할 수 있다.
- 첫째, 정책문제의 파악 및 그 문제를 둘러싼 상황의 파악
- 둘째, 정책집행 이후의 미래예측 및 정책목표의 명확화
- 셋째, 정책목표를 달성할 수 있는 정책대안 탐색 및 개발
- 넷째, 바람직한 정책대안을 찾기 위해 개발된 대안 간의 상호 비교 및 분석
특히 사회복지 정책대안을 형성하기 위해서는 우선 정책문제를 파악해야 하는데 이는 사회문제의 원인과 결과, 구성요소, 관련자 등을 구체적으로 파악하여 정책문제구조를 이해해야 한다.
이후 정책을 통해 달성하고자 하는 바람직하고 이상적인 상태인 정책목표들을 설정하여 목표들 간의 우선순위를 결정하고, 최우선의 정책목표를 선별함이 필요하다.
기본적으로 많이 활용되는 사회복지 정책대안의 탐색 및 미래예측기법은 점증적 접근방법, 집단토의, 델파이 방법, 계량적 분석기법 등이 있다.
- 점증적 접근방법: 기존의 정책에서 한정된 범위의 한정된 숫자의 대안만 탐색 및 개발하는 방법
- 집단토의: 특정한 제약이나 전제가 없는 자유분방한 상태에서 다양한 아이디어와 전략을 제안하는 방법
- 델파이 방법: 소수의 전문가에게 대안을 개발하도록 유도하거나 마래를 예측하도록 하는 방법
- 계량적 분석기법: 수리경제학 및 통계적 지식을 활용하여 경향성에 의해서 미래를 예측하는 방법으로 많은 적용하는 분석방법에 시계열분석(시간의 흐름에 따라 기록된 자료를 분석하여 인과관계를 파악), 선형 회귀분석(독립변수에 종속변수들이 주는 영향력을 선형적으로 모형화하여 분석), 비선형 회귀분석(선형 회귀분석의 기준을 충족하지 않아 비선형적으로 모형화하여 분석) 등이 있음
정책대안을 비교·분석하기 위한 일반적 절차는 예비분석을 먼저 실시하여 대안을 선별하고, 선별된 대안에 대해 본격적으로 비교·분석을 실시하는 것이다.
통상적으로 예비분석을 통해 대안들의 장단점, 비용, 효과 등의 측면을 고려하여 우수한 대안들을 선별한 다음, 더 자세히 분석하는 본 분석이 진행된다.
사회복지 정책대안을 비교·분석하는 기법으로는 주로 비용-편익분석, 비용-효과분석, 정책실험, 의사결정나무분석이 있다.
- 비용-편익분석: 다수의 사회복지 정책대안들을 놓고 각각의 대안에 필요한 비용과 해당 대안에서 얻을 수 있을 것으로 기대되는 편익을 화폐적 단위로 계량화하여 비교·분석하는 방법
- 비용-효과분석: 비용-편익분석에서 편익을 화폐적 단위로 측정하는 것과 달리, 비용 측면만을 상호 비교하여 분석하는 방법
- 정책실험: 정책대상자 중 일부에 대해 소규모로 시범적 프로그램을 실시하여 비교·분석하는 방법
- 의사결정나무분석:선택 가능한 대안을 식별하여 나열한 뒤, 각 대안을 선택했을 때 얻을 수 있는 결과 값에 대해 확률을 부여하여 비교·분석하는 방법
다만, 사회복지 정책대안의 형성 과정에서는 다양한 한계가 존재하기에 주의가 필요하다.
먼저 사회복지 정책분야는 사회적 가치가 다양하여 공통되고 객관적인 비교 척도를 찾기 힘들며, 다른 정책분야에 비해 계량화 할 수 있는 한계가 많다.
또한 막대한 정보 비용, 예측 능력, 시간적 여유 등의 한계에 부딪히게 되며, 조직이나 집단적 한계로 인해 비사회 복지 분야 정책과의 갈등이 발생한다.
정책대안 형성 과정에서 정치적 한계도 나타나는데, 다양한 정치적 협상을 거쳐 실현 가능성을 높이게 되면 공익은 오히려 저하될 수 있다는 측면도 존재한다.
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